Г.В. Антонов, асистент кафедри "Економічна теорія"
Вже два десятиліття вчені-суспільствознавці активно обговорюють тему т.зв. "Економічного імперіалізму". Суть полягає в тому, що успіхи економічної теорії в розробці методів дослідження досягли рівня, який дозволяє не менш успішно застосовувати їх до проблем, які традиційно не є об'єктом економічної науки. Див: Капелюшников Р.І. Економічний підхід Гаррі Беккера до людської поведінки / / США. Економіка. Політика. Ідеологія. 1993. № 11. С. 18. З'являються численні міждисциплінарні дослідження, в рамках яких саме економічна теорія дозволяє по-новому висвітлювати традиційні проблеми. Одним з перспективних напрямків таких досліджень, на наш погляд, є вивчення економічної сутності органів влади.
Орган виконавчої влади становить собою один із найважливіших елементів державної влади. Саме тому він традиційно розглядається як об'єкт вивчення політологією і юридичною наукою. Одночасно орган влади - це організація, в якій діяльність людей координується для досягнення поставлених цілей, що робить його предметом вивчення теорії адміністративного управління.
Безсумнівно також, що виконавчий орган відіграє важливу роль і в економічній сфері. Він забезпечує захист прав власності і виступає як суб'єкт економічних відносин. Проте до недавнього часу орган виконавчої влади не служив об'єктом вивчення економічної теорії.
В економічній теорії первопроходческую роль у вивченні органу влади зіграла інституційна школа, яка розповсюдила економічну логіку на явища, що вважалися до цього неекономічними. Виявилося, що концепції, розвинуті в рамках таких розділів інституціоналізму, як теорія контрактів і теорія агентських відносин, можуть бути дуже корисними для вивчення органу влади.
Суть теорії агентських відносин
Розглянемо сутність теорії агентських відносин та можливості її використання для вивчення органу влади.
Теорія агентських відносин спочатку застосовувалася економістами для вивчення питань страхування. Потім її стали використовувати в аналізі контрактів та ієрархічних відносин у фірмі (Jensen M., Meckling W., 1976). Тут і далі повне найменування джерела див. у списку літератури в кінці статті.
Агентські відносини встановлюються, коли одна особа - довіритель - передає певні права іншій особі - агенту. Агент в цьому випадку, згідно з укладеним між ними контрактом, зобов'язаний діяти в інтересах довірителя в обмін на винагороду.
Прикладами агентських відносин можуть служити відносини акціонерів і менеджера, менеджера і працівників організації. Кожен з них - агент і довіритель - має свої інтереси. В агента є власні інтереси, і він схильний слідувати цілям довірителя лише в тій мірі, в якій контракт стимулює його до цього.
Основною проблемою агентських відносин є нерівномірний розподіл інформації між агентом і довірителем. Якщо б у останнього була повна інформація, то він міг би точно оцінити роботу агента, а для агента було б раціональніше виконувати свої обов'язки найбільш ефективно з точки зору довірителя. Агент, проте, зазвичай у своєму розпорядженні більшу, ніж довіритель, інформацією про деталі поставлених перед ним завдань і пов'язаних з ними діях і умовах, тобто інформація між довірителем і агентом розподілена асиметрично.
Найчастіше агенти, знаючи про високих витратах вимірювання результатів своєї діяльності та їх оцінки, представляють довірителю виборчу інформацію та ухиляються від виконання контрактних зобов'язань. Американський економіст О. Вільямсон назвав таку поведінку опортуністичних.
Довіритель, у свою чергу, розуміє, що в його інтересах здійснювати нагляд за агентом і додати контрактом з ним таку форму, яка стимулювала б агента до виконання контрактних зобов'язань. Визначення стимулів пов'язане з встановленням системи контролю, а також механізмів, яке спонукає агента у все більшій мірі розкривати приватну інформацію.
Необхідність контролю за агентом тягне витрати довірителя, зокрема витрати складання контракту, ведення обліку, нагляду за діями агента. Варто відзначити, що починаючи з деякого рівня ступінь віддачі від ресурсів, вкладених в стримування опортуністичної поведінки агента, знижується, тому результати діяльності агента рідко піддаються точному виміру. У більшості випадків вимірюванню підлягають лише явні результати, витрати за оцінкою яких відносно невеликі.
Важливими в теорії агентських відносин є поняття суб'єктивного ризику і зворотного відбору.
Зворотний відбір є наслідком неповноти інформації, на основі якої приймається рішення про укладення контракту з агентом. Характерним прикладом є найм працівника. Внаслідок неповноти інформації про кандидата відбір працівників проводиться на основі лише простих і явних критеріїв. Це привертає тих кандидатів, які хоч і відповідають цим критеріям, наприклад мають необхідний стаж роботи, але не володіють іншими перевагами. У результаті кваліфіковані працівники, у яких немає такого стажу, втрачають шанс отримати роботу. Тому фірма наймає не завжди кращих співробітників. Це і є явище зворотного відбору.
Суб'єктивний ризик виникає в ході виконання контракту. Різновидом суб'єктивного ризику є ухилення агента від виконання своїх зобов'язань, що пояснюється, як вже говорилося, наявністю між агентом і довірителем асиметрії інформації.
Інша форма ризику виникає, коли при оцінці роботи агента вимірюванню підлягають лише один або декілька показників. Це може спонукати агента зосередитися на досягненні цих показників, не приділяючи достатньої уваги іншим (наприклад, писати гарні звіти, не прагнучи до реального поліпшення результатів роботи).
Американський економіст Т. Моє стверджує, що логіка моделі "довіритель - агент" веде до основного питання теорії контрактів: визначення ієрархічного контролю в умовах асиметрії інформації і конфлікту інтересів. Це рамки для економічного аналізу щодо організацій усіх видів (Моє T., 1984).
Варто відзначити, що теорія агентських відносин привертає економістів в першу чергу своєю чіткістю, що дозволяє застосовувати математичні методи аналізу контрактів. Крім того, теорію агентських відносин відрізняє певний логічний апарат, який може бути використаний при вивченні органів влади.
Агентські відносини в органі виконавчої влади
Для органів виконавчої влади характерні два типи агентських відносин: по-перше, це агентські відносини всередині органу влади між керівниками і підлеглими, по-друге, орган влади в цілому виступає в якості агента в системі ієрархії і в відношенні суспільства.
Як і в будь-якій іншій організації, агентські відносини виникають тут між керівниками (довірителями) та його підлеглими (агентами). Вони регулюються внутрішніми інструкціями і правилами, примушують до певної поведінки. Але так як немає гарантій збігу інтересів керівника і підлеглого, то підлеглі схильні до згаданого вище опортуністичної поведінки, наприклад поданням керівника неповної інформації про свої дії. Керівник розуміє це і, здійснюючи контроль, оцінює роботу агента на основі інформації, отриманої особисто, або з інших джерел.
Природним рішенням проблеми агентських відносин є прив'язка оплати співробітників до результатів їхньої роботи. У багатьох організаціях цей метод успішно використовується. Але в органі влади оплата праці практично фіксована, керівники не вправі змінювати її. Проте варто зазначити, що стосовно безпосередніх підлеглих це не настільки гостра проблема. Керівники оцінюють роботу співробітників на основі в першу чергу негрошових вимірників, перебуваючи в тісному контакті з ними. Вони мають такі можливості впливати на поведінку службовців, як моральні стимули, службові переміщення і т.п.
На відміну від органу влади грошову оцінку результатів своєї діяльності та чи інша фірма отримує на ринку, що створює чіткі критерії для оцінки роботи керівництва фірми. Контроль за діяльністю керівництва органу влади пов'язаний з великими складнощами. Крім того, співробітники виконавчого органу наділені владними правами, можливості використання яких службовцям (агентом) в особистих цілях викликає необхідність жорсткого контролю за його поведінкою. Таким чином, контроль за агентом в органі влади пов'язаний з великими витратами і одночасно має бути жорсткішим, ніж у комерційній організації.
Орган виконавчої влади як агента
Розгляд виконавчого органу, його керівництва в якості агента висуває на перший план питання контролю за його діяльністю.
Охарактеризуємо цей вид контролю в порівнянні з контролем за поведінкою менеджерів у комерційній організації.
У комерційних організаціях, що не є акціонерними компаніями, власники або самі управляють організацією, або перебувають у тісному контакті з менеджерами. У таких організаціях як довірителя виступає мала група основних власників, що дозволяє їй здійснювати контроль за діяльністю менеджерів при порівняно низьких витратах.
Категорія осіб, у тому числі економічних суб'єктів, зацікавлених у діяльності органу влади, настільки велика, що права контролю за ним передаються окремим структурам.
У демократичному суспільстві ці права розподіляються між різними суб'єктами. Функції органу влади визначаються парламентом, контроль за його діяльністю здійснюють не тільки вищі органи, а й економічні суб'єкти, що забезпечують захист своїх прав, та інші органи незалежного контролю.
Такий розподіл прав дозволяє знизити витрати контролю або отримати кращі результати при однакових витратах на його проведення.
Крім цього розрізняються організація і витрати контролю за менеджерами та керівництвом органу влади. На відміну від фірми службовці виконавчого органу, як уже говорилося, наділені владними правами. У зв'язку з цим велике значення має чітка специфікація владних прав та контроль за їх застосуванням. І в комерційній організації ведеться контроль за дотриманням правил, однак значимість такого контролю за органом влади істотно вище.
Крім того, власники комерційної організації порівняно легко можуть оцінити результати діяльності менеджерів, використовуючи ринкові показники про ціни, продажу і прибутку, що різко знижує витрати контролю за менеджерами. Тому положення керівництва фірми, що несе збитки, свідомо стає непевним. Контроль за ефективністю діяльності органів влади пов'язаний з великими витратами. Він передбачає конкретизацію цілей органу влади і використання негрошових показників як критеріїв оцінки результатів його діяльності.
Така логіка виводить нас на питання цілепокладання в оцінці ефективності діяльності органу влади. Ця ж логіка дозволяє розглядати дане питання, грунтуючись на управлінському знанні.
Мети. Як показала критика ортодоксальної неокласичної теорії, у ній традиційно мало уваги приділялося цілям фірм і передбачалося, що фірма максимізує прибуток (або один із взаємопов'язаних з нею показників).
У дійсності в комерційної організації багато цілей і вони не зводяться лише до прибутку, хоча в кінцевому рахунку підпорядковуються їй. Цілі фірми встановлюються у сфері виробництва, продажу, управління персоналом.
Проблема цілей органу влади складніше, адже у нього немає такого інтегрального показника, як прибуток. Тому і в економічному аналізі виникає питання про цілі органу влади.
Цілі в організації визначають напрямок діяльності, координують роботу співробітників, служать в якості критеріїв оцінки. З інституційної точки зору мети виступають як інструмент контролю за органом, його керівництвом як агентом. Цілі є кращим з реально можливих інструментів контролю, виступаючи в якості критеріїв оцінки результатів діяльності органу влади.
З цього висновку логічно випливає запитання: якими повинні бути загальноорганізаційні мети, якими критеріями їм слід відповідати?
По-перше, цілі повинні бути конкретними і вимірними. Формулюючи ці цілі, керівництво створює чітку основу для подальших рішень і оцінки результатів діяльності.
По-друге, повинно точно визначатися час досягнення мети (тобто важливою характеристикою мети є конкретний часовий період).
По-третє, цілі повинні бути напруженими, але досяжними. Такі цілі дозволяють оптимально використовувати можливості організації, залишаючись реальними, відповідними кваліфікації кадрів і наявності інших ресурсів.
З точки зору контролю за виконавчим органом найбільш важливий критерій - конкретність цілей. Спочатку цілі органу влади носять загальний характер, а оцінка результатів діяльності потребує їх конкретизації. Такі функції, як контроль за сплатою податків, ліцензування певного виду послуг, підвищення ступеня захисту прав власності, що не несуть достатньої інформації про реальних цілях і не дозволяють оцінити роботу органу як агента. Це завдання вирішує чітке встановлення цілей діяльності організації, критеріїв оцінки та тимчасового інтервалу досягнення цілей. Цей висновок підтверджується і теорією менеджменту. Відзначається, наприклад, що цілі потрібно встановлювати в будь-якій сфері бізнесу, що безпосередньо впливає на результати діяльності компанії (Друкер П., 2002).
Критерії оцінки. Зацікавлені особи у більшості випадків не знають ступеня досягнення загальних цілей, але вони можуть використовувати в якості критеріїв оцінки діяльності виконавчого органу певні показники. Вони відстежують ці показники, порівнюючи фактичні значення з очікуваними або зі значеннями показників попередніх періодів.
Відбір показників для оцінки здійснюється з метою отримання порівняно точних результатів при відносно низьких витратах їх розрахунку. У більшості випадків результати роботи мають не грошове вираження і відображають кількісні і рідше - якісні аспекти. Ці показники оцінюють витрати, результати та ефективність.
Оцінка витрат у виконавчих органах заснована переважно на показниках затрат праці. Це пояснюється двома причинами - по-перше, частка оплати праці в них порівняно висока, по-друге, оцінювати ці показники простіше, ніж витрати оцінки.
Оцінка результату є найскладнішим етапом оцінки. При виборі критеріїв оцінки результатів діяльності органу влади визначаються кінцеві з точки зору організації вимірні показники, що відображають істотну частку результату діяльності органу влади (Хатрі Г., Фіск Д., 1998).
Багато дослідників для оцінки результатів діяльності державних служб наполягають на використанні якісних показників. До таких показників для органу влади належать, зокрема, показники обгрунтованості, коректності застосування владних прав.
Якщо фігурують тільки кількісні показники, то службовці орієнтуються лише на них, не приділяючи достатньо часу і уваги якості роботи. У теорії агентських відносин, як уже говорилося, така поведінка називається опортуністичним, а в теорії управління - поведінкою, орієнтованим на контроль. Використання якісних показників дозволяє уникнути подібних наслідків. Тому поряд з кількісними показниками фахівці рекомендують використовувати найбільш важливі критерії якості, хоча оцінка якісних показників пов'язана з великими витратами.
Наведемо ряд типових показників, що застосовуються для оцінки діяльності тих чи інших виконавчих органів: наприклад, для міліції - це робочий час реагування на виклик, а також робочий час на розслідування правопорушення; для інспекції - число перевірок за період, середня тривалість перевірки; при видачі дозволів - час на видачу дозволу. Точність оцінки можна підвищити, приводячи поряд з ними показники якості діяльності органу влади. Наприклад, кількість припинених і відкликаних дозволів може певною мірою служити показником обгрунтованості їх видачі.
Розраховуються показники повинні бути порівнянні і застосовуватися протягом декількох періодів. У цьому випадку користувачі можуть стежити за змінами стану справ. Крім того, їх можна використовувати для порівняння роботи виконавчих органів у різних регіонах.
У російській практиці такі показники розраховуються в багатьох випадках виключно для внутрішнього користування і для вищого органу. Фактично виходить, що результати діяльності органу оцінює лише його залежний контролер. Об'єктивність оцінки в цьому випадку знижується. У зв'язку з цим важливо, щоб у незалежних організацій і фахівців був доступ до фактів і статистиці, що дозволяє вивчати й оцінювати результати роботи органів влади та економічні наслідки використання влади.
Легкість переходу від економічної теорії до вивчення практики та проблем управління є одним з переваг неформалізованої інституційного аналізу.
Альтернативної логікою міркування є математичне моделювання відносин агента - довірителя. Такий аналіз передбачає прийняття більш жорсткої передумови про раціональність індивіда - індивід здатний приймати оптимальні рішення з урахуванням обмеженості інформації. У теорії суспільного вибору розроблені різні моделі бюро або, інакше, спеціалізованого підрозділу державного апарату (Нурієв Р., 2003).
Розглянемо найбільш відому з них - модель бюро американського економіста У. Нісканена.
У моделі в якості агента виступає бюро, яке є монополістом у наданні певного виду послуг. Бюро фінансується за рахунок бюджетних коштів, які надаються йому законодавчим органом. Бюро має значно кращу інформацію про витрати надання послуг, ніж парламентарії. Виникає внаслідок цього інформаційна асиметрія відповідно з результатами, отриманими автором моделі, веде до виділення бюро надлишкового бюджету. Розглянемо безпосередньо математичну модель. (Якобсон Л., 2000).
У. Нісканена запропонував наступну модель, покликану продемонструвати можливість істотного надлишкового фінансування бюро при наявності інформаційної асиметрії між ним і тими, хто розподіляє бюджетні кошти. Нехай В - грошовий еквівалент вигод, які суспільство в особі парламенту, уряду чи інших розпоряджаються бюджетом влади сприймає як результат діяльності даного бюро; В є функцією від масштабів діяльності бюро, наприклад від кількості Q суспільного блага, яке це бюро поставляє. Від Q залежать, очевидно, і сукупні витрати діяльності бюро С.
Модель Нісканена побудована на припущенні, що достатньо повною інформацією про функції С = С (Q) у своєму розпорядженні тільки співробітники бюро, які прагнуть домогтися як можна більшого бюджету. Залежність В = В (Q) вловлюється тими, хто здійснює фінансування. Передбачається також, що зазначені функції двічі диференційовні, причому в деякому інтервалі В> О, В О, С> О.
Оптимальна з точки зору сторони, що фінансує алокація ресурсів була б досягнута при масштабі діяльності бюро Qо такому, що В (Qо) = С (Qо). Однак фінансує сторона не здатна надійно прогнозувати граничні витрати. У той же час вона, природно, не допустить, щоб сукупні витрати перевищили сприймаються вигоди. Отже, бюро може домагатися збільшення свого бюджету до тих пір, поки С (Q) не зрівняється з В (Q).
Нехай бюро прагне максимізувати принесену їм вигоду В (Q) при обмеженнях В (Q) С (Q), і максимум досягається при Q = Q1. У силу інформаційної асиметрії саме таким виявиться фактичний обсяг діяльності. Між тим, вирішуючи завдання максимізації В (Q) методом Лагранжа, отримуємо: В (Q1) = / (1 +) С (Q1) О.
Природно вважати, що С (Q1)> О. Тоді В (Q1